Breaking up a partnership to build a competitive market in Denmark’s ambulance service

Udlicitering af offentlige serviceopgaver, såsom hjemmehjælp eller dagrenovation, har været et politisk fokus i længere tid. I takt hermed har studier undersøgt, hvad der ligger bag beslutninger om at udlicitere, hvad man som beslutningstagere skal være opmærksomme på, og hvad udlicitering betyder for servicekvaliteten og den offentlige økonomi. Derimod er det ikke særlig velbelyst, hvad der medvirker til, at offentlige institutioner overtager opgaveløsningen fra private aktører (hjemtag) – selvom det forekommer omtrent lige så hyppigt som udlicitering.

I denne artikel undersøger vi to ting:

For det første undersøger vi, hvad der kan bidrage til beslutninger om hjemtag af komplekse offentlige serviceydelser. Det gør vi med udgangspunkt i en specifik case: Region Syddanmarks udbud af præhospitale servicer i 2014, det vil sige ambulancekørslen og andre former for akuttransport, alarmcentralfunktionen og andre funktioner, som er nødvendige for at sikre, at den rette hjælp når frem til de rette personer i ret tid.

For det andet undersøger vi, hvordan teori om kontrakter kan suppleres med indsigter fra markedssociologi. Casen er interessant på den måde, at regionen fulgte mange af anbefalingerne i kontraktlitteraturen om at skabe konkurrence, men at det alligevel ikke gik som forventet.

Resultater

Overordnet viser artiklen, at forsøg på at bryde et langvarigt partnerskabslignende samarbejde og i stedet skabe et konkurrencedygtigt marked kan føre til, at det offentlige overtager opgaveløsningen. Vi argumenterer for, at forklaringerne på, hvorfor det ikke gik som forventet for regionen, skal findes ved at kigge ud over den specifikke kontrakt og se på de formelle regler og uformelle normer, som har betydning for, hvordan virksomhederne, medarbejderne og regionen kunne handle i den givne situation.

På grund af et meget langvarigt partnerskabslignende forhold mellem Falck som leverandør af den præhospitale indsats og regionen (tidligere amtet) var det en meget krævende opgave at øge konkurrencen på området. Det krævede ikke blot en udbudsproces men en egentlig reorganisering af den præhospitale indsats. Dertil krævede det også tilvejebringelse af viden om det præhospitale arbejdsmarked; blandt andet havde regionen ikke overblik over den tilgængelige arbejdskraft, da Falck i mange år havde stået for uddannelsen af ambulancepersonalet. En så krævende omstillingsproces kan man næppe forvente at gennemføre inden for en enkelt udbudsperiode.

Regionen lykkedes med at skabe øget konkurrence og udfordre Falcks dominerende markedsposition. Falck tabte udbuddet, mens tre ud af fire kontrakter blev givet til den hollandske virksomhed BIOS, og den resterende kontrakt blev givet til Responce A/S. Falck benyttede imidlertid flere taktikker for at bevare sin markedsposition, bl.a. opkøb af Responce A/S og flytning af medarbejdere til andre dele af landet og andre jobfunktioner. Hermed forsøgte Falck at kontrollere adgangen til den mest kritiske ressource på det præhospitale område, nemlig uddannet ambulancepersonale. Eftersom ingen i regionen havde forestillet sig en sådan situation, var de juridiske betingelser utilstrækkelige til, at Regionen kunne tvinge Falck til at samarbejde.

Hovedkonkurrenten, BIOS, kæmpede for at etablere sig på det danske marked. Men den hollandske virksomhed var udfordret af manglende forståelse for de lokale normer på det danske præhospitale arbejdsmarked. Dette vanskeliggjorde rekrutteringen af dansk ambulancepersonale yderligere.

Metode

Analysen er designet som et case-studie, der bygger på analyse af dokumenter, som var vigtige i udbudsprocessen, samt 12 semi-strukturerede interview med 19 interessenter.