Den kommunale styring forud for folkeskolereformen

Rapporten sætter fokus på den kommunale styring af folkeskolen forud for folkeskolereformen. Undersøgelsen viser blandt andet, hvordan udvalgsformænd og børn- og unge-direktører oplevede og brugte de nationale mål, målstyring og kvalitetsrapporter. Rapporten har også undersøgt, hvor klar udvalgsformænd og direktører oplevede, de var til at implementere reformen.

Konklusioner

Rapporten har syv overordnede konklusioner:

• Potentiale for en mere målrettet opfølgning på kommunernes måling af elevernes læring og trivsel.

Forud for reformen benyttede kommunerne sig i vid udstrækning af at styre på mål og resultater, herunder via målinger af elevernes læring og trivsel. Der var imidlertid stor variation på tværs af kommunerne. Nogle målte i høj grad på en lang række områder, andre målte slet ikke. Resultatmålinger blev primært brugt som grundlag for dialog med skoleledere og bestyrelser samt til formulering af nye mål og/eller justering af de eksisterende og i mindre grad som grundlag for kommunernes budgetprioriteringer eller som led i prioriteringer af nye indsatser og initiativer. Der er dog også kommuner, der slet ikke bruger de faglige resultater til at gå i dialog med skolelederne.

KORA vurderer, at der fremadrettet vil være potentiale for at bruge målingerne mere strategisk, således at blandt andet elevernes faglige resultater bliver en integreret del af kommunernes planlægning, opfølgning og dialog med skolerne.

• Stor variation i kommunernes brug af kvalitetsrapporterne og potentiale i forhold til mere strategisk brug. 

Kommunernes kvalitetsrapporter blev til en vis grad allerede anvendt som ledelses- og målstyringsværktøj forud for reformen.

KORA vurderer, at rapporterne fremadrettet kan bruges langt mere aktivt af forvaltning og politikere i forhold til fx at følge op på mål og resultater og konkretisere, hvad rapporterne skal indeholde og dermed hvad der skal definere kvalitet i den enkelte kommune og på den enkelte skole.

• En oplevelse af flere statslige regler og procedurer – men gode muligheder for kommunalt at tilrettelægge arbejdsgangene. 

Udvalgsformænd og B&U-direktører vurderede, at de regler og procedurer på skoleområdet, der eksisterede forud for reformen, primært var fastlagt centralt i staten, og at råderummet på skoleområdet var blevet mindre. Dertil kommer, at de eksisterende regler og procedurer til en vis grad oplevedes at give omstændelige arbejdsgange. Generelt fandt såvel udvalgsformænd som B&U-direktør¬erne imidlertid, at kommunerne havde gode muligheder for at tilrettelægge arbejdsgangene.

• Udvalgsformændene var generelt mere skeptiske over for styringsredskaberne end B&U-direktørerne men også mere optimistiske i forhold til at vurdere kommunens brug af dem.

I deres vurdering af de nationale mål som styrings- og ledelsesredskab var udvalgsformændene mere kritiske end B&U-direktørerne. Udvalgsformændene angav dog i højere grad end B&U-direktørerne, at kommunerne aktivt brugte målstyring i deres styring og ledelse af folkeskolen. Desuden mente udvalgsformændene i langt højere grad end B&U-direktørerne, at kommunen havde klare retningslinjer for implementering af reformen generelt samt for henholdsvis skolernes holddannelse og anvendelse af klasselærerfunktionen.

• En oplevelse af faglig og økonomisk autonomi på kommunalt og skoleniveau. 

Hovedparten af B&U-direktører oplevede ikke, at det kommunale råderum til at træffe faglige og økonomiske beslutninger på skoleområdet var blevet begrænset af den statslige styring. Det var i en vis udstrækning også tilfældet for udvalgsformændene. Dog var der store variationer i svarene. Udvalgsformænd og B&U-direktører var enige om, at skoleledelserne havde et betydeligt råderum forud for reformen.

• Planlægning af, hvordan reformen skulle implementeres, foregik generelt i enighed parterne imellem.

Udvalgsformænd og B&U-direktører bakkede generelt op om folkeskolereformen og dens formål forud for reformen. De fleste kommuner havde, ifølge udvalgsformændene, en klar plan for reformens implementering men havde også i vid udstrækning delegeret den konkrete forberedelse og implementering af reformen til skolerne. I forberedelse af reformen inddrog man en række parter på området, og der var generelt stor enighed.

• Generelt stor lokalpolitisk enighed om, hvordan kommunerne skulle implementere arbejdstidsreglerne.

Generelt var der i kommunalbestyrelserne en høj grad af enighed om, hvilke initiativer kommunerne skulle benytte for at udmønte de nye arbejdstidsregler for lærerne.

Metode

Undersøgelsen bygger på to spørgeskemaundersøgelser udsendt til henholdsvis kommunale børn- og unge-direktører samt udvalgsformænd for de politiske udvalg med ansvar for skoleområdet.

Spørgeskemaundersøgelserne er gennemført i perioden juni 2014 til marts 2015 med svarprocenter på henholdsvis 94 % for børn- og ungedirektører og 91 % for udvalgsformænd.

Der er også gennemført en dokumentanalyse af kommunernes kvalitetsrapporter gældende for skoleåret 2012/2013 samt af de lokalaftaler eller forståelsespapirer, der er indgået mellem kommuner og lokale afdelinger af Danmarks Lærerforeninger.

Flere undersøgelser på vej

Baselinerapporten er den første ud af i alt fire rapporter, der afdækker kommunernes styring af folkeskolen, og som følger kommunernes implementering af reformen. Det er en del af ministeriets samlede evaluerings- og følgeforskningsprogram til folkeskolereformen.