Den kommunale styring i forbindelse med folkeskolereformen

Folkeskolereformen har som ambition at hæve elevernes faglige niveau og øge deres trivsel. Denne rapport undersøger kommunernes styring af folkeskolen fire år efter, at reformen trådte i kraft. Formålet er at undersøge, hvordan kommunernes styring af folkeskolen har udviklet sig, og hvilken betydning den har haft. Der er særlig vægt på kommuners og skolers erfaringer.

Der er tale om en slutmåling, der bygger videre på VIVEs (daværende KORAs) baseline-undersøgelse fra foråret 2014 og midtvejsevaluering fra 2016. Tilsammen bidrager de tre undersøgelser til at afdække, hvordan kommunerne har implementeret målstyring, og hvilken betydning den kommunale målstyring har for skolelederes og læreres brug af data samt for elevernes faglige resultater og trivsel.

Rapporten er en del af et omfattende evaluerings- og følgeforskningsprogram, som Undervisningsministeriet satte i gang i forbindelse med reformen.

Kommuner og skoler følger mere op på mål og resultater

Siden 2014 er der sket en stigning i brugen af mål- og resultatstyring på kommunalt niveau. Kommunerne fastsætter flere resultatmål for elevernes faglige niveau og trivsel, og de følger i stigende grad op på dem i dialog med skolerne. Udviklingen er primært sket fra 2014 til 2016, mens den siden 2016 har været begrænset. I nogle kommuner er den ligefrem gået tilbage.

Skolelederne følger også op på elevernes faglige resultater og trivsel i dialog med lærerne. Det foregår dog mindre systematisk end på kommunalt niveau. Ikke alle skoleledere oplever, at de nationale data er anvendelige, og flere efterlyser efteruddannelse i forhold til at omsætte data til fremadrettet praksis.

Kommunale politikere og forvaltningschefer er generelt positive over for mål- og resultatstyringen. De vurderer, at styringsredskabet er nyttigt i forhold til at skabe overblik over skolernes udvikling, sætte en fælles retning for kommunernes skoler og til at formulere forventninger til skolerne.

Elevernes faglige resultater og trivsel er en af flere kilder i dialogen

Kommunerne og skolerne anvender dog (fortsat) primært mål- og resultatstyring som et blødt styringsredskab, som i høj grad bruges til dialog og ikke indebærer hårde sanktioner. I interviewene fremgår det endvidere, at kommuner og skoleledere primært handler på resultater, når der er udfordringer, men ikke, hvis skolerne klarer sig bedre end forventet. Når der er udfordringer, sætter man ofte understøttende initiativer i værk frem for at give sanktioner, der får negative konsekvenser for de pågældende skoler eller lærere.

Interviewene viser yderligere, at elevernes faglige og trivselsmæssige resultater for eksempel i de nationale test og de nationale trivselsmålinger tolkes i en bredere sammenhæng og som en blandt flere kilder i dialogen og opfølgningen mellem kommuner og skoler og mellem skoleledere og lærere. Elevernes resultater får derfor ikke isolerede konsekvenser, med mindre andre vurderinger peger i samme retning herunder læreres og skoleleders egne observationer.

Positiv betydning af styringen for elevernes karakterer

Eleverne klarer sig bedre ved 9. klasses afgangsprøver i dansk og matematik på skoler, hvor man kombinerer kommunal mål- og resultatstyring med autonomi til skolelederne. Mål- og resultatstyring øger fokus på kernemålene og kan virke motiverende for skolelederne, mens autonomi giver skolelederne friheden og mulighed for at udnytte deres særlige indsigt til at påvirke skolerne i den ønskede retning.

Siden 2014 er der sket en bevægelse mod, at flere skoler er underlagt kommunal mål- og resultatstyring. Samtidig oplever skolelederne imidlertid en lavere grad af autonomi. Det vil sige, at skolerne i højere grad bliver styret på både mål og de midler, de skal bruge til at opnå målene.

Skolelederne vurderer selv, at det er meningsgivende med den fælles kommunale retning. Men mængden af kommunale indsatser og aktiviteter forstyrrer og griber ind i deres autonomi på en uhensigtsmæssig måde, og de savner større sammenhæng i initiativerne, og at der afsættes tid til at implementere dem, inden nye initiativer igangsættes.

Metode

Undersøgelsens resultater bygger på analyser af et yderst omfattende datamateriale, som kombinerer kvantitative og kvalitative datakilder.

Undersøgelsens kvantitative analyser bygger på paneldata fra spørgeskemaundersøgelser, et dokumentstudie, registerdata, kommunale nøgletal, de nationale test og nationale trivselsmålinger. Datakilderne kan tilsammen bruges til at undersøge, hvordan styringsinitiativerne er blevet implementeret, og betydningen heraf for skolelederes og læreres brug af data samt for elevernes faglige resultater og trivsel. Ved at fokusere på variationen over tid tager vi i analyserne højde for kommunernes (og skolernes) forskellige udgangspunkter.

Den kvalitative dataindsamling er gennemført som en komparativ interviewundersøgelse med systematisk udvælgelse og analyse af 20 skoler og 10 kommuner. Det kvalitative interview bidrager med dybtgående indsigt i, hvordan styringen praktiseres på tværs af kommuner og skoler.