Erfaringer med offentlig-privat samarbejde (OPP)

Baggrund

Region Syddanmark vedtog i 2007 at opføre psykiatriske afdelinger i henholdsvis Vejle og Aabenraa. Byggeriet i Aabenraa blev udført som et traditionelt offentligt udbud, mens den psykiatriske afdeling i Vejle er det første psykiatrisygehus i Danmark, der er blevet udbudt og gennemført som et offentlig-privat partnerskab, også kaldet et OPP-byggeri. Byggeriet i Aabenraa stod færdigt i slutningen af 2015, mens byggeriet i Vejle var færdigt i begyndelsen af 2017. VIVEs undersøgelse er foretaget i perioden 2012 til 2018.

OPP-modellen i Vejle indebærer, at et privat OPP-konsortium har det samlede ansvar for at finansiere, projektere, anlægge, drive og vedligeholde byggeriet i 25 år. Det er således den private part, der anlægger byggeriet, og som også efterfølgende har ansvar for at vedligeholde det, holde det rent, drive kantine m.m. Det offentlige lejer sig ind i bygningen og har udelukkende ansvar for den kliniske drift. Efter 25 år overtager det offentlige byggeriet og betaler en overtagelsespris, der tager højde for bygningens stand og værdi på det pågældende tidspunkt (januar 2042).

Evalueringen sammenligner de to sygehusbyggerier i forhold til kvalitet, innovation og økonomi. Det er den første systematiske analyse af, om OPP-modellen klarer sig bedre eller dårligere end en traditionel udbudsmodel for den samme type af offentligt anlægsbyggeri. Undersøgelsen giver derfor det hidtil mest dækkende svar på, om det kan være en fordel at lade private parter opføre og drive offentlige sygehuse.

Resultater

VIVEs undersøgelse peger på flere fordele ved det private sygehusbyggeri i Vejle, men understreger også, at det økonomisk ikke har været en fordel.

Evalueringen viser nemlig, at kvaliteten af byggeriet i Vejle samlet set er højere end tilfældet er for byggeriet i Aabenraa. Det kom blandt andet til udtryk ved de byggetekniske gennemgange foretaget et år efter overdragelsen af byggerierne.

Også den æstetiske kvalitet vurderes højere i Vejle sammenlignet med Aabenraa-byggeriet. OPP-byggeriet i Vejle er præget af æstetisk smukke løsninger, som bidrager til at skabe hjemlige og varme rammer omkring behandlingen. Byggeriet i Aabenraa er derimod præget af en institutionel stemning og lavere æstetisk kvalitet både ind- og udvendig. I den sammenhæng fremhæves det, at økonomiske besparelser i anlægsfasen i Aabenraa har forringet funktioner i sygehusbygningen både i forhold til det æstetiske udtryk og bygningens funktionalitet og indretning.

Der er også flere innovative løsninger i OPP-byggeriet frem for i det traditionelle anlægsprojekt. Det mere begrænsede fokus på innovation i anlægsfasen af Aabenraa-projektet var blandt andet en konsekvens af, at det ikke var muligt at overholde tidsplan og budget, og som følge heraf blev fokus i højere grad at finde økonomiske og tidsmæssige besparende løsninger.

En væsentlig forskel mellem de to byggerier er desuden, at OPP-byggeriet i Vejle var færdigt til tiden, mens byggeriet i Aabenraa var 9 måneder forsinket. Forsinkelsen var en stor ulempe for både medarbejderne, patienterne og regionen. For begge sygehusbyggerier er det dog medarbejdernes og ledernes oplevelse, at begge de nye byggerier samlet set er af bedre kvalitet end de tidligere.

I forhold til økonomien fremgår det af undersøgelsen, at OPP-byggeriet pr. kvadratmeter har været dyrere at anlægge og drive end det traditionelt udbudte sygehusbyggeri i Aabenraa. Dertil kommer, at når kontrakten med OPP-konsortiet udløber i 2041, skal regionen betale en engangsydelse på op til 215 mio. kr. for at overtage bygningen. Det svarer til en nutidsværdi på 73 mio. kr. i 2017-priser. Engangsbetalingen afhænger dog af byggeriets stand og værdi ved kontraktudløb, så de to projekters endelige totaløkonomi kan ikke opgøres endeligt på nuværende tidspunkt. På nuværende tidspunkt må det dog konkluderes, at OPP-byggeriet i Vejle har været dyrere at anlægge og drive end det traditionelt udbudte sygehusbyggeri i Aabenraa.

Anbefaling

VIVEs evaluering af de to sygehusbyggerier giver et indblik i erfaringerne med henholdsvis et offentlig-privat partnerskab og et traditionelt udbuds- og anlægsprojekt. Men da undersøgelsen kun vedrører to byggerier og én specifik model for OPP, kan undersøgelsen ikke direkte generaliseres til andre OPP-modeller eller andre områder, hvor man anvender OPP. Større indsigt i OPP-modellens fordele og ulemper kræver således yderligere analyser af OPP i sine forskellige former og på forskellige sektorområder såsom ved etablering af skoler, veje, kontorbyggerier og lignende.

Metode

Undersøgelsen fokuserer på forskelle mellem de to projekter i forhold til kvalitet, innovation og økonomi. Den bygger desuden på et tilnærmelsesvist naturligt eksperiment, hvor to meget sammenlignelige byggerier er opført ved brug af to forskellige udbuds- og anlægsmodeller. Designet gør det muligt at sammenligne erfaringerne fra OPP-byggeriet i Vejle med de tilsvarende erfaringer fra det offentlige anlægsprojekt i Aabenraa.

I opgørelsen af kvalitet har VIVE fokuseret på den funktionelle kvalitet, den arkitektoniske kvalitet og medarbejdernes oplevelse af kvaliteten af udbudsproces, anlægsproces samt drift og vedligeholdelse af bygningerne. I opgørelsen af innovation fokuseres på eventuelle nye bygnings- og produktløsninger samt eventuelle nye arbejdsgange i henholdsvis OPP projektet og det traditionelle bygge- og anlægsprojekt.

Evalueringen fokuserer i opgørelsen af økonomi på byggeomkostninger, driftsomkostninger, finansieringsomkostninger, transaktionsomkostninger og prissætning af risici ved henholdsvis OPP-byggeriet og det traditionelle bygge- og anlægsprojekt.