Evaluering af lov om styrket forældreansvar

Med loven om styrket forældreansvar ville aftalepartierne (S, DF, V, LA og C) nedbringe fravær – særligt elevernes ulovlige fravær – med en mulighed for at suspendere børne- og ungeydelsen for et kvartal, hvis en elev har 15 pct. ulovligt fravær eller derover. Fravær er ulovligt, hvis elevens forældre har undladt at underrette skolens leder om fraværsårsagen.

Ambitionen om at reducere elevernes fravær giver god mening: Fraværet har de seneste par år i gennemsnit været godt 20 fraværsdage pr. skoleår pr. elev. Så meget fravær kan være et problem for elevens faglige og sociale udbytte af undervisningen, ligesom de langsigtede konsekvenser kan være øget risiko for fx frafald senere i uddannelsessystemet, arbejdsløshed og/eller psykiske problematikker.

VIVE har evalueret loven om styrket forældreansvar og har blandt andet undersøgt elevernes ulovlige fravær før og efter lovens ikrafttræden og kommunernes anvendelse og implementering af loven.

Det ulovlige fravær falder, men det skyldes næppe kun loven

Undersøgelsen viser et tidsmæssig sammenfald imellem et fald i elevernes ulovlige fravær og lov om styrket forældreansvar ikrafttræden. En række forhold taler dog for, at det ikke kun er loven om styrket forældreansvar, der medvirker til at reducere det ulovlige fravær på skolerne.

Undersøgelsen viser, at kommunerne kun i ret begrænset omfang har brugt træk i børne- og unge-ydelse på baggrund af for højt ulovligt fravær. Det kan måske nok sandsynligøre en virkning af loven på elevernes fravær, men næppe at det begrænsede omfang af træk har slået systematisk igennem på elevernes fravær i alle de 48 undersøgte kommuner. En del kommuner har mindsket det ulovlige fravær i perioden, selvom de stort set ikke har brugt lovgivningen. Derudover reducerede nogle kommuner allerede før lovens ikrafttræden det ulovlige fravær.

Skolernes store, systematiske arbejde – måske også foranlediget af lovgivningens fokus herpå – kan have medvirket til at reducere det ulovlige fravær.

Ulovligt fravær hænger sammen med social udsathed

Selvom loven om styrket forældreansvar samlet set synes at medvirke til at begrænse elevernes ulovlige fravær, har lovgivningen også en individuel og social slagside, der er vigtig at have for øje i det kommende lovgivningsmæssige arbejde med loven.

Et træk i børne- og ungeydelsen på baggrund af for højt ulovligt fravær rammer i langt højere grad elever, der har en række alvorlige udfordringer i deres liv. Det kan være psykiske vanskeligheder, misbrug og kriminalitetserfaringer. Derudover rammer loven også i højere grad elever med forældre i udsatte positioner; forældre, der i forvejen er økonomisk udsatte, men fx også er udfordret psykisk og socialt.

Store forskelle i registreringspraksisser med forskellige konsekvenser for forældre og elever

Undersøgelsen viser, at der stadig er store forskelle på både skolernes og kommunernes praksis for registrering af ulovligt fravær. Med loven om styrket forældreansvar har det konsekvenser. Den samme handling, fx en uges ferie, kan på nogle skoler resultere i brug af den ekstraordinære frihed eller lovligt fravær; på andre skoler kan en uges ferie resultere i ulovligt fravær, som i sidste ende kan føre til et træk i børne- og ungeydelsen. Derfor har den samme adfærd vidt forskellige konsekvenser for barnet og familien. Undersøgelsen peger på, at forældrene og eleverne i højere grad må have en berettiget forventning om betydelig grad af ensartethed på tværs af skoler og kommuner, som sikrer deres retssikkerhed i disse sager.

Store administrative byrder og manglende tiltro til lovens virkning

Hele processen med at anvende loven i praksis synes at medføre en anseelig mængde administrativt merarbejde, der ligger hos lærere, ledere på skolen, sekretærer samt forvaltningsaktører.

Stort set samtlige interviewede påpeger, at loven medfører betydeligt flere administrative arbejdsopgaver, som desuden ikke synes at modsvare den ønskede virkning med loven. Kun ganske få interviewede udtrykker en tro på, at et træk i børne- og ungeydelsen kan få eleverne mere i skole.

Lovgivningen trådte i kraft kort før covid-19-pandemien, der bl.a. medførte hjemsendelse af elever. Det udfordrede også skolernes og kommunernes mulighed for at implementere lovgivningen og effektuere bekendtgørelsen om fravær i praksis. Pandeminen kan således have haft betydning for gennemslagskraften af lovgivningen samt for implementeringen. Derfor skal evalueringens resultater forstås i sammenhæng med de begrænsninger, covid-19 har forårsaget.

Metoder

Rapporten står på skuldrene af et omfattende empirisk materiale. Det kvantitative datasæt består af kommunale fraværsdata, som dækker 48 af i alt 98 kommuner i perioden 2017/2018 til og med 1. kvartal 2022. Disse fraværsdata er koblet sammen med registerdata om elevers demografiske og socioøkonomiske forhold og data om fratagelse af børne- og ungeydelse fra Udbetaling Danmark samt klager og medhold fra Ankestyrelsen. Det kvalitative datasæt består af interviews med knap 60 respondenter, som er interviewet i foråret 2022. Respondenterne repræsenterer både lærere, vejledere, ledere og skoleledere, men også skole- og fraværskonsulenter, socialrådgivere, skole- og socialchefer fra seks casekommuner med tilhørende skoler.