Kortlægning af kommunernes økonomiske styring af anlægsområdet

Anlægsområdet i kommunerne har i mange år været genstand for stor offentlig opmærksomhed, bl.a. fordi kommunernes anlægsinvesteringer og styringen af området har betydning for leveringen og kvaliteten af velfærdsydelser og for samfundsøkonomien i et bredere perspektiv.

Alligevel er der meget begrænset aktuel viden om kommunernes økonomiske styringspraksis på området, ikke mindst hvad angår styringspraksis i relation til det samlede anlægsbudget i kommunen. Partnerskabet om kommunal økonomistyring mellem KL og regeringen har derfor bedt VIVE om at udarbejde denne kortlægning af kommunernes økonomiske styringspraksis på anlægsområdet.

Ud over en rapport har VIVE udgivet et supplerende planchesæt med overblik over rapportens hovedkonklusioner og spørgsmål til refleksion i egen kommune. Planchesættet kan downloades som PowerPoint-præsentation her.

Styringsudfordringer

Undersøgelsen viser, at de største udfordringer for den økonomiske styring af kommunens samlede anlægsbudget er urealistisk periodisering og store overførsler mellem budgetår samt det at sikre den rette anlægskapacitet i relation til demografiske udviklinger i kommunen.

De største udfordringer for styringen af de konkrete anlægsprojekter er underbudgettering af anlægsprojekter og mangel på projektstyringskapacitet (internt i kommunen).

Strategiske pejlemærker mv.

I 20 % af kommunerne er der formuleret en overordnet politik og/eller strategi med særskilt fokus på anlægsområdet. I 2 ud af 3 kommuner er strategiske pejlemærker for anlægsområdet indeholdt i andre af kommunens politikker eller strategier, herunder den økonomiske politik. Desuden har hovedparten af kommunerne vedtaget en eller flere økonomiske målsætninger for anlægsområdet.

Størstedelen af kommunerne har udarbejdet retningslinjer og procedurer for styringen af anlægsprojekter, som gælder for hele kommunen eller for ejendomsområdet. Kommunerne har især lavet principper for budgetopfølgning, regnskabsaflæggelse, budgetlægning samt politisk og administrativ forankring af anlægsprojekter. I mindre grad for evaluering af anlægsprojekter, interessenthåndtering og risikostyring.

Økonomiske styringsprincipper

I mere end 9 ud af 10 kommuner er der fuld overførselsadgang mellem budgetår for frigivne, uforbrugte rådighedsbeløb. Det gælder både igangsatte og ikke-igangsatte projekter.

Kommunerne overfører generelt en forholdsvis stor andel af det samlede anlægsbudget fra ét budgetår til det næste. Således har lidt over halvdelen af kommunerne i gennemsnit overført 40 % eller mere af kommunens samlede anlægsbudget i perioden 2017-2020. I 43 % af kommunerne er andelen af overførte anlægsmidler vokset i denne periode, mens den er faldet i hver tredje.

Ses der på kommunernes bevillingspraksis, har 3 ud af 4 kommuner praksis for at give en samlet anlægsbevilling, som både dækker projektering og udførelse. Til gengæld er der ikke en udbredt praksis for at slå flere anlægsprojekter sammen til én anlægsbevilling (rammebevilling). Endvidere afgiver hovedparten af kommunerne anlægsbevillinger som bruttobevillinger.

3 ud af 4 kommuner aflægger ikke særskilt regnskab for anlægsprojekter under 2 mio. kr.

Organisering

I hovedparten af kommunerne er området for vej og park politisk forankret i teknisk udvalg, mens den politiske forankring af ejendomsområdet varierer mellem kommunerne. Administrativt ligger ejendomsområdet og området for vej og park i samme direktørområde i hovedparten af kommunerne, og i de fleste kommuner er de to områder placeret under samme chef.

Kommunerne har organiseret det administrative ansvar for styringen af opgaver på anlægsområdet forskelligt. 45 % af kommunerne har en organisering, hvor ansvaret er placeret hos to eller flere centrale enheder, der går på tværs af kommunens sektorforvaltninger, mens de øvrige kommuner enten har placeret ansvaret i en central, tværgående enhed eller delt ansvaret mellem en eller flere centrale, tværgående enheder og sektorforvaltningerne.

Der er også forskel på, i hvilken grad og i hvilke situationer kommunerne anvender ekstern rådgivning. Kommunerne gør i vid udstrækning brug af eksterne rådgivere i forbindelse med nybyggeri af kommunale bygninger og ejendomme samt i relation til projekterings- og udførelsesfasen og udarbejdelse af idéoplæg, byggeprogram mv.

Budgetlægning

I budgetlægningen af kommunens samlede anlægsbudget tager kommunerne i høj grad afsæt i budgettet for overslagsårene fra det seneste vedtagne budget og i konkrete politiske ønsker til anlægsprojekter. I ca. halvdelen af kommunerne er økonomiske målsætninger for anlægsområdet styrende for budgetlægningen.

Ansvaret for at skabe overblik og koordinere på tværs i udarbejdelsen af kommunens samlede anlægsbudget er i størstedelen af kommunerne organisatorisk placeret i en central økonomiafdeling.

Det administrative budgetansvar for kommunens konkrete anlægsprojekter er i de fleste kommuner placeret i en central teknisk afdeling.

Investeringsoversigten har i de fleste kommuner et 4-årigt perspektiv. Det passer med, at kommunerne sammen med årsbudgettet skal vedtage en flerårsoversigt, der indeholder budgetoverslag for minimum en 3-årig periode.

Det er et fåtal af kommunerne, som har en fast, systematisk praksis for at lave totaløkonomiske vurderinger af anlægsprojekter under 25 mio. kr. og vurderinger af klimapåvirkningen af anlægsprojekter.

Budgetopfølgning og ledelsesinformation

Der følges hyppigere op på kommunens samlede anlægsbudget på administrativt end politisk niveau. Indholdet af budgetopfølgningen er dog nogenlunde det samme. I 60 % af kommunerne anvendes der anden ledelsesinformation i budgetopfølgningen til det administrative niveau, end hvad der typisk indgår i opfølgningen på kommunens samlede anlægsbudget. For eksempel en oversigt over igangværende og afsluttede anlægsprojekter.

I knap 3 ud af 4 kommuner er budgetopfølgningskadencen i relation til konkrete anlægsprojekter månedligt eller oftere. Ansvaret for at følge op på konkrete anlægsbudgetter ligger typisk både i en central teknisk afdeling og en central økonomiafdeling.

Metode

Undersøgelsen er gennemført via et webbaseret spørgeskema til alle landets kommuner i marts 2022. I alt besvarede 85 kommuner spørgeskemaet, hvilket giver en svarprocent på 87.