Midtvejs i folkeskolereformen

Konklusioner/resultater

Rapporten her er en midtvejsmåling, som beskriver den kommunale styring i foråret 2016, knap to år efter folkeskolereformens ikrafttræden. Det primære fokus for undersøgelsen er målstyring og kvalitetsrapport 2.0, som er to af i alt tre styringsinitiativer, der er ændret med folkeskolereformen.

Her kommer 8 overordnede konklusioner fra rapporten:

1. Stadig stor opbakning til reformen i kommunerne. 

   Der er fortsat stor politisk og administrativ opbakning til folkeskolereformen i kommunerne, og dermed er der også en høj grad af kommunal beslutningskapacitet i forhold til at implementere den. Siden 2014 er udvalgsformændene blevet mere positive over for målene bag reformen. Børne- og ungedirektørernes generelle opbakning til reformen er også steget, mens udvalgsformændene er blevet mere neutrale. Både udvalgsformænd og børne- og ungedirektører oplever, at folkeskolereformen understøtter den faglige udvikling af kommunens skoler.

2. Øget brug af målstyring.

   Siden 2014 er der sket en markant udvikling i kommunernes brug af målstyring. Flere kommuner har formuleret resultatmål, både generelt og i forlængelse af de nationale måltal. Børne- og ungedirektørerne og udvalgsformændene er forholdsvis positive over for målstyring, og de bruger det som et aktivt styrings- og ledelsesredskab i dialogen med skolerne. Det betyder, at både udvalgsformænd og forvaltningschefer i højere grad end før reformen følger op på de faglige resultatmål og trivsel i styring af skolerne. 

3. Målstyring er stadig et blødt styringsredskab. 

   Faglige resultatmål indgår som et af flere elementer i den kommunale styring. Aktørerne anser ikke målstyringen som et kontrolværktøj, og målstyringen er sjældent forbundet med hårde sanktioner. Udvalgsformænd, forvaltningschefer, skoleledere og lærere er enige om, at faglige resultatmål er et vigtigt og anvendeligt styringsredskab. Men de mener ikke, at de faglige resultater skal bruges til at sanktionere eller anklage de skoler og klasser, som ikke lever op til forventningerne. Der er dog tendens til, at dem, der ikke lever op til forventningerne, får ekstra opmærksomhed og nogle gange også ekstra ressourcer. 

4. Nationale mål styrker dialogen - men man er ikke i mål. 

   Kommuner og skoler oplever, at faglige resultatmål spiller en stadig større rolle i dialogen inden for og på tværs af kommuner og skoler. Mange kommuner og skoler har udviklet faste procedurer for dialog på tværs mellem udvalgsformænd, forvaltning, skoleledere og lærere, hvor elevernes faglige resultater blandt andet bruges til at identificere faglige udfordringer og relevante indsatser.

   Mange kommuner oplever, at de ikke er i mål med at arbejde systematisk med data på tværs af niveauer. Kommuner og skoler er stadig midt i en udviklingsproces, og de arbejder på at etablere faste procedurer, så de får fulgt op på resultaterne på alle niveauer.

   Nogle kommuner og skoler oplever, at det er udfordrende at fortolke og navigere i den store mængde af data, de får stillet til rådighed. Kommunerne oplever, at det er vanskeligt at vurdere, hvilke data der bedst kan indgå i den kommunale styring, og ikke alle vurderer, at de har de nødvendige kompetencer til at fortolke og behandle alle typer af data. Flere skoleledere oplever udfordringer med at behandle data og oversætte dem til konkret praksis.

5. Dialog med forvaltningsledelsen er vigtig for skoleledere. 

   I flere kommuner har forvaltningsledelsen stor indflydelse på, hvilke initiativer skolelederne igangsætter på den enkelte skole, og hvordan det sker. Inden for den enkelte kommune er forvaltningschefer og skoleledere ret enige om, hvordan de enkelte styringsinitiativer skal bruges i den kommunale styring. Dialogen mellem forvaltningschef og skoleledere er afgørende for, om styringen opleves som understøttende eller kontrollerende. Dialogen er også afgørende for, om skoleledernes egen ledelse bygger videre på de kommunale styringsinitiativer.          

6. Udfordringer med dygtige elever. 

   Flere kommuner og skoler reagerer først og fremmest på faglige resultatmål, hvis de faglige resultater ikke svarer til det, der kan forventes, eller ligger betydeligt under gennemsnittet. Der er ikke samme tendens til at igangsætte initiativer over for skoler og klasser, der klarer sig godt. Nogle skoler og kommuner er desuden udfordret af, at de ikke ved, hvilke initiativer de skal igangsætte over for de særlig dygtige elever.       

7. Kvalitetsrapport 2.0 – et aktivt element i den kommunale styring. 

   Kommunernes kvalitetsrapporter anvendes i stigende grad som et ledelses- og målstyringsværktøj. Siden 2014 er der sket en udvikling, så flere kvalitetsrapporter nu indeholder mål, og fokus er flyttet fra input- og procesmål til et fokus på mål af resultater.

   Udvalgsformænd og børne- og ungedirektører bruger i højere grad kvalitetsrapporten aktivt som led i den kommunale styring. De anser i stigende grad kvalitetsrapporterne som et brugbart styrings- og ledelsesredskab, og de bruger dem som et dialogredskab i deres styring af skolerne. Der bliver i stigende grad fulgt op på rapporten, og rapporterne bliver i højere grad brugt i dialogen mellem politikere, forvaltning og skoleledere.

   Kvalitetsrapporten er først og fremmest et redskab, som bruges til at skabe dialog. Rapporten bruges i mindre grad til kontrol, og elevernes resultater er i stigende grad omdrejningspunkt for dialogen.

8. Dilemma: for meget eller for lidt data. 

   Flere kommuner vurderer, at kvalitetsrapport 2.0 er et mindre bureaukratisk styringsredskab end tidligere. Kvalitetsrapporten er blevet mindre omfattende og mere fokuseret og dynamisk, og det er blevet lettere at få adgang til data. Skolerne er blevet aflastet, så det nu er kommunerne, der har det største arbejde med at udvikle kvalitetsrapporterne. Men også på kommunalt niveau oplever forvaltningscheferne, at arbejdet med rapporterne er blevet mindre. Det skyldes primært en fælles og mere standardiseret skabelon.

   Der er fortsat kommuner og skoler, der oplever, at arbejdet med kvalitetsrapporten ikke står mål med gevinsterne. Det skyldes primært, at kvalitetsrapporten skal være meget konkret og detaljeret, for at den er brugbar for den enkelte skole. Men det kan betyde, at den bliver så kompleks, at nogle aktører har svært ved at orientere sig i den og bruge den som et aktivt styrings- og ledelsesredskab. Det er især skolebestyrelser, men også skoleledere, der nævner dette dilemma i deres vurdering af kvalitetsrapport 2.0. Der kan være behov for større vejledning i, hvilke typer af data, der er mest hensigtsmæssige at inddrage i rapporterne.

Anbefalinger

Rapporten giver indblik i kommunernes styring og kan inspirere kommuner og skolers fortsatte implementering af folkeskolereformen.

Baggrund

Rapporten er en del af det evaluerings- og følgeforskningsprogram for reform af folkeskolen, som Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling iværksatte i 2014.

Dette er den anden rapport om den kommunale styring vedrørende Folkeskolereformen. Den første rapport om den kommunale styring var en baseline-måling, som findes her:

Den kommunale styring forud for folkeskolereformen

Metode

Undersøgelsen kombinerer kvantitative og kvalitative data. Den består af en spørgeskemaundersøgelse udsendt til kommunale børne- og ungedirektører samt udvalgsformænd med det politiske ansvar for skoleområdet. Desuden bygger undersøgelsen på registerdata i form af nationale testresultater og kvantitativ dokumentkodning af kvalitetsrapporter. Endelig er der gennemført en komparativ (sammenlignende) case-undersøgelse af ti kommuner og 20 skoler.