Nationale rammer for integrationsindsatsen for flygtninge 1997-2017 (1)

Baggrund

Ikke-vestlig indvandring har i mange år tiltrukket megen opmærksomhed med deraf følgende nye tiltag, krav og rammer for de nye borgere i Danmark. Men hvilke forandringer har perioden mere præcist budt på, og hvor gennemgribende har de været? Det er intentionen, at denne kortlægning kan give et overblik og dermed nogle bud på, hvor der eventuelt er sket nogle større brud i rammerne, som arbejdet med de nye borgere har været underlagt de seneste 20 år. Det vil dels give en øget forståelse af det arbejde med integration på arbejdsmarkedet, der foregår og har foregået i kommunerne, dels danne grundlag for den videre forskning om effekten af integrationsindsatsen, som nogle af de mange forskellige nye tiltag og eventuelle brud har ført til.

Rapporten sammenstiller – os bekendt – for første gang udviklingen i vilkår og nationale rammer på følgende forskellige områder, der alle vurderes at have betydning for integrationen af flygtninge på arbejdsmarkedet:

• Den tidlige integrationsindsats (beskæftigelsesindsats og danskuddannelse)
• Mulighed for varig opholdstilladelse
• Økonomiske incitamenter – for den enkelte og for kommunen
• Konjunkturudviklingen.

Gennemgangen suppleres med en række illustrationer, der viser udviklingen i sammensætningen af målgruppen, andelen på offentlig forsørgelse, aktiveringsgrader samt i gennemførsel af danskuddannelse. Disse holdes op mod de præsenterede ændringer i lovgivningen og i de nationale rammer og vilkår.

Konklusion/resultater

Analysen viser, at på trods af en lang række lovændringer i perioden, så forbliver de centrale elementer i integrationsprogrammet stort set uforandret gennem hele perioden. Således stammer den grundlæggende opbygning af danskuddannelsen med varighed, niveauinddelinger og prøvebaseret gennemførsel tilbage fra 1999, og rammerne har stort set været uforandrede siden en justering i 2004 og indtil 2017, ligesom rammerne om den tidlige beskæftigelsesindsats har været forholdsvis ens fra 1999 til 2017.

De største forandringer i den tidlige integrationsindsats ses dels ved indførelsen af Integrationsloven i 1999, dels ved den ændring af loven i 2016, der efterfulgte den seneste trepartsaftale. Denne lovændring gav kommunerne nye muligheder for at sammensætte integrationsprogrammet mere fleksibelt i forhold til at kunne kombinere den virksomhedsrettede aktivering med danskuddannelse, men den største ændring var lovens eksplicitte beskæftigelsesfokus, der bl.a. kom til udtryk ved krav til en tidligere og vedvarende virksomhedsrettet indsats, og at alle nytilkomne flygtninge som udgangspunkt skal betragtes som jobparate.

Nogle af de væsentligste andre brud sker i forbindelse med de tre regeringsskift i henholdsvis 2001, 2011 og 2014, der alle ændrer på flygtningenes incitamenter til at komme i arbejde. Her så vi, at incitamenterne blev nedtonet under den socialdemokratisk ledede regering 2011-2014 i forhold til de foregående og efterfølgende venstre-ledede regeringer.

Når vi ser på udviklingen over perioden, viser tallene ikke tegn på store ændringer i sammensætningen af den tidlige beskæftigelsesindsats eller i brugen af danskuddannelse. Mest markant er en stigning i den virksomhedsrettede indsats i 2015 – dog fra et meget lavt niveau til et lidt mindre lavt niveau – samt en jævn stigning over hele perioden i den tid, der bruges på danskuddannelse, samt i andelen der har bestået Prøve i Dansk 1 efter tre år i landet. Til gengæld tyder det på, at konjunkturforandringerne i perioden kan have påvirket, hvor hurtigt forskellige årgange af nytilkomne flygtninge forlader offentlig forsørgelse, mens andre forhold – herunder både lovændringer og sammensætningen af de nyankomne – kan have betydning for andelen på forsørgelse på længere sigt. Det er dog ikke formålet med indeværende rapport at undersøge, hvorvidt der er tale om kausale årsagssammenhænge. Dette spørgsmål vil være i fokus i den videre forskning i EARN.

Anbefalinger

Undersøgelsen danner grundlag for den videre forskning i EARN. Således er det hensigten, at den videre forskning vil udnytte de skift, der er sket i lovgivningen, rammerne eller incitamenterne i perioden til at estimere kausale sammenhænge af integrationsindsatsen.

Metode

Gennemgangen er primært baseret på lovgivningen på områderne, herunder særligt Integrationsloven, Lov om danskuddannelse for voksne udlændinge m.fl. samt Udlændingeloven, men er suppleret med partsaftaler (LO, DA, regering, KL) samt regeringsgrundlag for at tegne et samlet billede af den udvikling, som hvert område har været igennem.

Formålet har været at tegne tendenser og ikke at gennemføre en fuldstændig gennemgang af lovgrundlag og politiske aftaler. Gennemgangen af de forskellige love fokuserer udelukkende på regler, der har indflydelse på målgruppen af voksne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge i integrationsperioden, dvs. personer, der allerede har opnået lovligt ophold i Danmark. Gennemgangen har generelt haft fokus på de krav og muligheder, der potentielt kan have haft betydning for flygtningenes integration på arbejdsmarkedet.