Udbud af den præhospitale indsats i Region Syddanmark

Baggrund

Region Syddanmark udbød d. 31. marts 2014 den løbende udførelse af ambulancetjeneste, kørsel med præhospitale støtteenheder og liggende sygetransport.

Resultatet af udbuddet betød, at ambulancedriften i regionen fra 1. september 2015 skulle varetages af to nye leverandører, hvoraf den ene var nyetableret i Danmark. Det betød en meget stor driftsmæssig forandring på det præhospitale område i regionen, og implementeringen og driftsperioden har været præget af betydelige udfordringer.

Efter knap et års drift begærede regionen den nyetablerede leverandør konkurs og hjemtog driften i de pågældende områder.

På opdrag fra Region Syddanmark evaluerer denne rapport regionens tilrettelæggelse og varetagelse af udbudsprocessen og opsamler erfaringer fra udbuddet. Målet er at bidrage til fremadrettet læring i forbindelse med fremtidige udbud på det præhospitale område og store udbud mere generelt.

Formålet med undersøgelsen har været at afdække, hvilke forhold i udbudsprocessen hovedaktørerne opfatter som henholdsvis velfungerende og problematiske. Herunder er det blevet undersøgt, hvordan og i hvilket omfang udbudsprocessen blev planlagt og gennemført på en måde, så den gav mulighed for at understøtte regionens ”overordnede målsætninger om økonomisk effektivitet/konkurrence, forsyningssikkerhed og kvalitet” (jf. undersøgelseskommissoriet).

Vurderingsgrundlaget er således regionens egen udbudspolitik. Der perspektiveres til udbudsprocesser i andre regioner, hvor det er muligt.

KORAs vurdering fokuserer ikke på, om leverandørerne formåede at levere de lovede ydelser, men derimod på regionens tilrettelæggelse og varetagelse af udbudsprocessen. Herunder om regionen gjorde sit for at undgå at løbe unødige risici i udbudsprocessen samtidig med, at den ønskede konkurrence blev etableret.

Hovedfund fra undersøgelsen

KORAs samlede vurdering er, at:

• Udbudsprocessen blev planlagt og gennemført på en måde, så den gav mulighed for at understøtte regionens overordnede målsætninger om økonomisk effektivitet/konkurrence, forsyningssikkerhed og kvalitet.
• Region Syddanmark tog relevante hensyn til de særlige forhold på markedet for ambulanceoperatører, og gennem markedsdialog og delvis reorganisering af området fik muliggjort konkurrence. Dette skal ses i lyset af, at ambulancedrift er et marked karakteriseret ved særlige forhold: Markedet rummer meget få leverandører, og Falck har i mange år stort set været alene om at varetage driften på området.
• Tilbudsvurderingen synes at have fulgt regionens egne retningslinjer og principper i udbudspolitikken, og regionen foretog relevante tiltag for at håndtere de udfordringer, der opstod i implementerings- og driftsfasen.

Rapporten peger desuden på en række forhold, som regionen fremadrettet bør overveje. De diskuteres i det følgende.

Tilbudsvurderingen

Regionen synes generelt at have foretaget rimelige og relevante overvejelser i valget af leverandør. BIOS leverede et tilbud på et ’tilfredsstillende niveau’ jf. pointtildelingen i vurderingsprocessen. Buddet fra Falck blev vurderet højere på kvalitet og leveringssikkerhed end buddet fra BIOS, men også til en noget højere pris, hvorfor buddet fra BIOS samlet set vandt over Falcks. Regionen var opmærksom på prisforskellene og iværksatte forud for tildelingsbeslutningen en undersøgelse af, hvorvidt BIOS’ tilbud kunne karakteriseres som ’unormalt lavt’ i udbudsretslig forstand.

En leverandør har som udgangspunkt ansvaret for at levere et driftsøkonomisk ansvarligt tilbud, og man udarbejder normalt kontrolberegninger for at vurdere, om et givent tilbud ligger over det forventede.

Regionen har dog også et ansvar for at vurdere realismen i et givet tilbud. Der er imidlertid ikke klare grænser for, hvornår et tilbud må anses som urealistisk. Det må bero på en konkret vurdering. Regionens vurdering byggede dels på et notat fra Kammeradvokaten, som fandt, at BIOS’ tilbud ikke kunne betegnes som ’unormalt lavt’. Dels på interne beregninger af, om det vindende tilbud økonomisk set var realistisk.

Fremadrettet vil det være relevant for regionen at benytte en form for kontrolbud eller formel kontrolberegning i udbud på det præhospitale område.

Rekruttering og dimensionering af mandskab

Mandskabsrekruttering var hovedudfordringen i udbudsprocessen. KORAs undersøgelse peger på, at regionen undervejs i udbudsprocessen foretog flere tiltag for at imødegå denne udfordring: Regionsansatte informerede tilbudsgivere om tidligere erfaringer med nyetablerede leverandører i andre regioner, indskærpede loyalitetsforpligtelsen over for Falck to gange i implementeringsperioden og én gang i driftsperioden, foretog en tæt opfølgning på BIOS’ aktiviteter sidst i implementeringsfasen og foretog en – mere end forventelig – opfølgning i driftsfasen.

Når regionen fremover indgår kontrakter med leverandører, bør det tydeliggøres, hvad der mere præcist ligger i forpligtelsen til at medvirke loyalt til at sikre overgangen til en ny leverandør. Det er nødvendigt at præcisere, hvem der bærer hvilket ansvar, og hvilke konsekvenser det skal have, hvis forpligtelsen ikke overholdes. Det vil give regionen bedre mulighed for at stille konkrete krav og følge op på dem.

Erfaringerne fra dette udbud tyder desuden på, at der er behov for mere information til tilbudsgivere om danske arbejdsmarkedsforhold og arbejdsmarkedet for ambulancemandskab. Dette er særligt aktuelt forud for udbud i et marked, hvor konkurrencen primært skal komme fra udenlandske aktører.

Region Syddanmark stillede krav om, at leverandørerne skulle fremlægge milepælsplaner. Blandt andet skulle de fremlægge rekrutteringsplaner for ambulancebehandlere, ambulanceassistenter og paramedicinere senest fire måneder efter kontraktunderskrift.

Der har tidligere været udfordringer med mandskab i tidligere udbud i andre regioner, og regionen havde udsigt til at tiltrække tilbud fra nye leverandører. Set i det lys kunne det formentlig have været en fordel at stille krav, som gjorde det muligt for regionen at følge tidligere op på dette punkt. Ikke mindst fordi regionens udbud blev tilrettelagt på en måde, så der blev forudsat større mandskabsbehov, end der var ansat af regionens eksisterende leverandør på det pågældende tidspunkt.

Fremadrettet kan regionen overveje, om det er muligt at forebygge udfordringer i implementeringsfasen ved at stille tydeligere krav til den forudsatte mandskabsdimensionering. Det er imidlertid også en afvejning i forhold til konkurrencehensyn, da man typisk søger at skabe konkurrence netop omkring dimensioneringen ved udbud på det præhospitale område. Det kan også besværliggøres af, at der ikke er én fælles overenskomst for alle præhospitale leverandører.

Regionen kan overveje at stille tydeligere krav til, hvordan mandskabsdimensioneringen skal angives i tilbuddene for at forebygge fortolkningsvanskeligheder.

Forsinket implementeringsfase

Umiddelbart efter kontrakttildelingen indgav Falck en klage over Region Syddanmarks vurdering af Falcks tilbud. Klagen betød, at kontraktunderskriften blev udskudt i 39 dage. Interviewudsagn indikerer dog, at der kan have været usikkerhed om kontrakten i fem måneder. Den kortere implementeringsperiode kan have medvirket til BIOS’ vanskeligheder med at blive klar til driftsstart. Men der har tilsyneladende ikke været juridiske barrierer for, at BIOS kunne foretage investeringer i den danske driftsorganisation efter kontraktunderskrift. Ansvaret for timingen af investeringer synes derfor at ligge hos leverandøren.

Klagesager i forbindelse med større udbud er hyppige, og fremadrettet er det derfor relevant, at regionen beregner tid og ressourcer til at håndtere eventuelle klagesager, når de planlægger store udbud.

Fortrolighed

Implementeringsfasen og driftsfasen var kendetegnet ved betydelig offentlig debat om BIOS’ udfordringer med baseopbygning og rekruttering. Debatten foregik bl.a. på baggrund af lækkede, fortrolige dokumenter. Denne debat har formentlig bidraget til at øge BIOS’ udfordringer.

Selvom regionen og offentligheden har en interesse i løbende at vurdere, om der sker misligholdelse af kontrakten, så har regionen som samlet organisation et ansvar for at holde fortrolige dokumenter fortrolige. Ligeledes må det forventes, at regionen er loyal i forhold til selve tildelingsbeslutningen. Når man agerer på et udbudsmarked, er det afgørende, at man som organisation kan behandle konfidentiel information fortroligt. Læk af fortrolig information udfordrer en central forudsætning for at agere på de aktuelle markedsvilkår.

Elevoptag

I det aktuelle udbud forekommer regionens krav til elevoptag lavt, når kontraktens længde tages i betragtning. Fremadrettet er det væsentligt for regionen at bidrage til at afklare, hvordan uddannelsesansvar på det præhospitale område bedst fordeles mellem offentlige og private aktører.

Dialog forud for udbuddet

Endelig kan det bemærkes, at Region Syddanmark i det aktuelle udbud opnåede positive erfaringer med at afsætte tid og ressourcer til dialog med potentielle tilbudsgivere samt andre regioner forud for udbuddet. Fremadrettet kan regionen overveje muligheder for også at etablere kommunikationsplatforme med arbejdstagersiden.

Metode og afgrænsning af undersøgelsen

Undersøgelsen er baseret på interview med nøgleinteressenter og dokumentanalyse. Der er gennemført i alt 12 semi-strukturerede interview med politikere, ledere og administrative medarbejdere i Region Syddanmark samt virksomhedsrepræsentanter (totalt 19 personer).

I henhold til undersøgelseskommissoriet fokuserer KORAs undersøgelse på udbudsprocessen. Der er altså ikke tale om en effektvurdering af udbuddet. Desuden er det uden for KORAs opdrag at vurdere, hvorvidt udbuddet var korrekt gennemført i henhold til gældende lovgivning.

Forud for og sideløbende med KORAs undersøgelse af udbuddet i Region Syddanmark er der foretaget andre undersøgelser af udbudsprocessen:

• Klagenævnet for Udbud har afgjort en sag rejst af Falck vedrørende Region Syddanmarks evaluering af en række konkrete elementer i de indkomne tilbud.
• Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har igangsat en undersøgelse af Falcks ageren i forbindelse med overgangen til de nye leverandører.

KORAs undersøgelse afgrænser sig fra at afdække de forhold, som er fokus for de nævnte undersøgelser.

KORAs undersøgelse fokuserer på den periode, der begynder med de første politiske drøftelser i 2011 til regionens opfølgning på driften i foråret 2016. Du kan se en tidslinje over forløbet her.

Det har været uden for KORAs opdrag at afdække de nærmere forhold vedrørende BIOS’ konkurs.

For detaljerede beskrivelser af datagrundlag og metode henvises til rapporten.